Pourtant, les économistes d’Obama ont spéculé que les aides d’État auraient « un impact macroéconomique raisonnablement important pour le dollar ». Et les trous dans les budgets des États s’agrandissaient à un rythme effrayant, doublant dans la première semaine suivant l’élection d’Obama, et quintuplant le jour de l’investiture. Robert Greenstein du Center on Budget and Policy Priorities se souvient d’avoir donné à l’équipe d’Obama de fréquentes mises à jour sur les perspectives budgétaires des États qui semblaient se détériorer d’heure en heure.
Obama a fini par demander 200 milliards de dollars d’allégement fiscal pour les États dans le cadre de la loi sur la relance, soit huit fois plus que ce que son équipe avait suggéré en novembre, dix fois plus que ce que le Congrès avait autorisé en 2003. Emanuel a insisté pour structurer l’aide en augmentant le soutien fédéral existant pour les écoles et Medicaid, plutôt que de se contenter d’envoyer de l’argent aux États, afin qu’elle puisse être présentée comme permettant de sauver les emplois des enseignants et des infirmières. (Un mémo par ailleurs prescient de l’aide économique d’Obama, Jason Furman, a suggéré le titre peu pratique de « Tax Increase and Teacher & Cop Layoff Prevention Fund »). Les républicains se sont massivement opposés à l’ensemble du plan de relance, les démocrates en ont donc dicté le contenu, et ils ont accepté à contrecœur la plupart des demandes de renflouement des États formulées par leur nouveau président.
« Les aides d’État ont été la partie du plan de relance où Obama a rencontré le plus de résistance de la part des démocrates », explique M. Greenstein. « Cela avait un prix si élevé, et personne n’a aimé ça. Mais nous pouvons voir à quel point elle était nécessaire ».
La Maison Blanche d’Obama avait initialement estimé que chaque dollar envoyé aux États générerait 1,10 $ d’activité économique, contre 1,50 $ pour l’aide aux familles vulnérables ou les projets d’infrastructure qui avaient été considérés comme la norme en matière de relance d’urgence. Mais les travaux ultérieurs de l’économiste de Berkeley Gabriel Chodorow-Reich et d’autres ont conclu que l’effet multiplicateur réel de l’aide Medicaid dans le cadre de la loi sur la relance atteignait 2,00 dollars. En plus d’empêcher les coupes dans les soins médicaux pour les pauvres, elle a sauvé ou créé environ un emploi pour chaque tranche de 25 000 dollars de dépenses fédérales – et l’aide est arrivée beaucoup plus rapidement que les projets d’infrastructure les plus « prêts à démarrer », atterrissant dans les capitales des États juste une semaine après l’adoption du plan de relance.
« Il y a eu au moins une douzaine de documents écrits sur les aides d’État, et les preuves sont claires comme de l’eau de roche », dit Furman, qui est maintenant professeur d’économie à Harvard. « Malheureusement, il a été incroyablement difficile de convaincre le Congrès d’en faire plus, et cela a fait mal ».
Après toutes les fanfaronnades sur le refus de l’argent d’Obama, le seul gouverneur républicain qui a même essayé de rejeter une grande partie du stimulus fédéral a été Sanford, qui a été rejeté par ses collègues républicains à l’assemblée législative de Caroline du Sud. Sarah Palin, de l’Alaska, a effectivement refusé une partie des fonds destinés à l’énergie, tandis que Walker et Scott ont renvoyé l’aide pour les projets de train à grande vitesse approuvés par leurs prédécesseurs démocrates, mais sinon, les gouverneurs ont tous utilisé l’argent pour combler leurs déficits budgétaires. Bobby Jindal, de Louisiane, a participé à l’inauguration d’un projet du Recovery Act en brandissant un chèque géant portant son propre nom. Rick Perry, du Texas, a utilisé les fonds de relance pour rénover le manoir de son gouverneur qui, en toute justice, avait été bombardé.
Néanmoins, la loi sur la relance ne couvre qu’environ 25 % des déficits budgétaires des États, et les sénateurs républicains ont bloqué ou réduit les efforts répétés d’Obama pour envoyer plus d’argent aux États, forçant les gouverneurs des deux partis à imposer des programmes d’austérité qui ont supprimé environ 750 000 emplois au niveau des États et des collectivités locales. En 2010, 24 États ont licencié des fonctionnaires, 35 ont réduit le financement de l’éducation de la maternelle à la 12e année, 37 ont réduit les dépenses pénitentiaires et 37 ont réduit les fonds destinés à l’enseignement supérieur, ce qui explique en partie la forte augmentation de la dette des prêts étudiants depuis lors. Dans une récente étude universitaire sur les mesures de relance budgétaire prises pendant la Grande Récession, M. Furman a estimé que si les gouvernements des États et des collectivités locales avaient simplement suivi leur modèle lors des récessions précédentes, en dépensant davantage pour contrer le ralentissement du secteur privé, la croissance du PIB aurait été supérieure de 0,5 % chaque année de 2009 à 2013.
La loi sur la relance a contribué à faire passer le PIB de négatif à positif dans les quatre mois suivant son adoption, lançant ainsi la plus longue période de croissance ininterrompue de l’emploi de l’histoire des États-Unis. Mais il existe un large consensus parmi les économistes pour dire que l’austérité sous forme de licenciements et de réduction des services au niveau des États et des collectivités locales a joué contre les dépenses de relance au niveau fédéral, affaiblissant la reprise et rendant la vie plus difficile à des millions de familles.
« Les États auraient procédé à des coupes beaucoup plus importantes sans la loi de relance, mais ils ont procédé à des coupes importantes », déclare Brian Sigritz, directeur des études fiscales de la National Association of State Budget Officers. « Nous constatons des réactions similaires maintenant, sauf que la situation est encore pire ».
***
Il a fallu une décennie pour que les budgets des États se remettent complètement de la crise financière. 2019 est la première année depuis la Grande Récession où ils ont augmenté plus vite que leur moyenne historique, et la première année de mémoire récente où aucun État n’a dû procéder à des coupes de mi-année pour retrouver l’équilibre. Les fonds des jours de pluie ont atteint un niveau record.
Et puis la pandémie est arrivée.
Le secteur public a supprimé près d’un million d’emplois rien qu’en avril, soit plus d’emplois qu’il n’en a perdu pendant toute la Grande Récession. Le carnage fiscal ne s’est pas limité à des États comme New York et le New Jersey, à l’épicentre de la pandémie ; des États dépendants du pétrole comme le Texas et des États dépendants du tourisme comme la Floride ont également vu leurs revenus chuter. L’association bipartite des gouverneurs nationaux a demandé au Congrès 500 milliards de dollars de fonds de stabilisation des États, avertissant que sinon les gouverneurs seront contraints de procéder à des « coupes sombres dans les programmes dont nous dépendons pour assurer la sécurité économique, les possibilités d’éducation et la sécurité publique ».
Jusqu’à présent, le Congrès a adopté quatre projets de loi sur les coronavirus qui ont permis de dégager environ 3,6 billions de dollars, dont 200 milliards de dollars d’aide directe aux gouvernements des États, des collectivités locales et des tribus pour Medicaid et d’autres coûts liés à la pandémie. Le gouverneur républicain du Massachusetts, Charlie Baker, a déclaré que cette aide s’est avérée utile dans la lutte contre le virus, non seulement pour fournir des soins de santé et acheter des masques, mais aussi pour aider les communautés à installer du plexiglas dans les bureaux des consommateurs et à payer les heures supplémentaires des travailleurs essentiels. Avant la crise, le Massachusetts avait plus de 10 % de ses recettes fiscales prévues dans son fonds pour les mauvais jours, mais ses revenus se sont taris, ce qui met une pression énorme sur l’État ainsi que sur ses 351 collectivités locales.
« Vous ne voulez pas que les États et les populations locales se resserrent lorsque le reste de l’économie essaie de décoller », a déclaré M. Baker. « Jusqu’à présent, nous nous sommes rapprochés de ce dont nous avons besoin, mais la question est de savoir ce qui va se passer maintenant, car personne ne sait à quoi le monde ressemblera dans quelques mois ».
Dans les premiers projets de loi sur les coronavirus, les démocrates ont fait pression pour obtenir des aides d’État, et les républicains ont cédé. Mais dans le cadre du dernier plan de relance adopté par le Congrès, le paquet d’avril de 733 milliards de dollars s’est concentré sur les prêts aux petites entreprises, les démocrates ont fait pression pour obtenir une aide de l’État et les républicains ont refusé. McConnell a déclaré qu’il était ouvert à un autre plan de relance, mais il a ridiculisé le Democratic HEROES Act de 3 000 milliards de dollars, le qualifiant d’excessif, et a rejeté son énorme proposition d’aide de l’État pour renflouer les États bleus irresponsables qui ont des fonds de pension en difficulté. Sean Hannity a élargi la critique, en avertissant les téléspectateurs de la Fox qu’ils étaient mis en place pour aider les États démocratiques à payer leurs « pensions non capitalisées, leurs politiques d’État refuge, leurs droits massifs, leurs dépenses inconsidérées dans le cadre du Green New Deal et leurs centaines de millions de dollars de gaspillage ».
En fait, l’État dont le régime de retraite est le plus sous-financé est le Kentucky de McConnell, qui ne dispose que d’un tiers des actifs nécessaires pour couvrir ses obligations, même s’il avait un régime républicain unifié jusqu’à ce qu’un démocrate porte la crise des retraites au bureau du gouverneur à l’automne dernier. En général, les États rouges ont tendance à être plus dépendants des largesses fédérales que les États bleus, qui ont tendance à payer plus d’impôts au gouvernement fédéral ; une analyse de WalletHub a révélé que 13 des 15 États les plus dépendants ont voté pour Trump en 2016, le Kentucky se classant troisième.
M. Trump a d’abord suggéré que les aides d’État étaient « certainement la prochaine chose dont nous allons discuter », avant d’adopter le message de M. McConnell selon lequel les renflouements d’État récompenseraient injustement les démocrates incompétents dans des États comme la Californie. Mais les finances de la Californie étaient également en bonne santé avant la pandémie, avec un excédent de 5 milliards de dollars annoncé plus tôt cette année, en plus d’un record de 17 milliards de dollars stockés dans son fonds pour les mauvais jours. Certains des arguments partisans contre les aides d’État ont été flagrantement hostiles aux preuves économiques ; l’éditorial de Walker a en fait attribué les déficits budgétaires des États après la Grande Récession à « la disparition des fonds de relance fédéraux », plutôt qu’à la récession elle-même, comme si les fonds de relance avaient en quelque sorte créé les trous en ne continuant pas à les combler.
Mais de nombreux hommes politiques républicains soutiennent les aides d’État, surtout dans les États qui en ont le plus besoin. Les présidents des commissions des crédits du gouvernement géorgien ont récemment demandé à leur délégation au Congrès de soutenir l’aide « pour combler le fossé sans précédent en dollars nécessaire pour maintenir un cadre de services gouvernementaux conservateur et allégé ». Certains républicains pensent que l’opposition de M. McConnell à l’aide budgétaire de l’État n’est qu’un stratagème de négociation, de sorte qu’il peut prétendre faire une concession lorsqu’elle sera incluse dans le prochain projet de loi de relance.
« Une certaine aide aux États est inévitable et nécessaire », déclare le lobbyiste républicain Ed Rogers. « Je soupçonne McConnell de ne vouloir qu’établir un repère et s’assurer que l’aide aux États ne devienne pas une aide aux fonds de pension et aux caisses des syndicats d’employés publics ».
Cela dit, il n’y a pas que les partisans républicains qui sont sceptiques face à la pression exercée par les démocrates pour obtenir près d’un trillion de dollars d’aide publique et locale. Les projections actuelles des déficits budgétaires de l’Etat vont jusqu’à 650 milliards de dollars sur les deux prochaines années, mais certains faucons du déficit se demandent s’il est nécessaire de les combler tous avant de savoir combien de temps la douleur économique durera, et avant même que la Fed n’ait commencé son programme d’achat d’obligations du gouvernement. Maya MacGuineas, présidente du Center for a Responsible Federal Budget, était déjà dégoûtée par les billions de dollars de déficits que Washington avait accumulés avant la pandémie, et bien qu’elle dise qu’il est logique d’ajouter à ces déficits pour empêcher les États d’aggraver la crise avec des coupes budgétaires radicales, elle ne pense pas que les contribuables fédéraux doivent répondre à toutes les demandes des États.
« Nous avons un peu de temps pour reprendre notre souffle maintenant, nous devrions donc nous assurer que nous ne fournissons aux États que ce dont ils ont besoin », dit M. MacGuineas. « Ce n’est pas le moment d’étouffer les demandes. »
Tom Lee, sénateur républicain et ancien président du Sénat, déclare qu’il est impossible de savoir de combien d’aide les États auront besoin sans savoir à quelle vitesse l’économie va rouvrir, s’il y aura une deuxième vague d’infections, quand les Américains reprendront leurs anciennes habitudes de voyage et à quel moment il y aura un traitement ou un vaccin contre le virus. Plus des trois quarts des recettes générales de la Floride proviennent des taxes de vente, donc beaucoup dépend du moment où les Floridiens recommenceront à acheter des choses, et de la quantité qu’ils sont prêts à acheter. Selon M. Lee, il est raisonnable de s’attendre à ce que Washington apporte son aide en cas d’urgence, puisque le gouvernement national peut imprimer de l’argent et que la Floride ne le peut pas, mais que la tirelire fédérale ne peut pas être ouverte indéfiniment, puisque les finances de la Floride étaient en bien meilleure forme que celles de Washington avant l’urgence.
« Il est évident que nous avons besoin d’aide, mais nous ne pouvons pas nous attendre à ce que les fédéraux nous remettent sur pied », dit Lee. « Nous allons devoir nous serrer la ceinture aussi. »
C’est exactement ce que la relance économique keynésienne est censée éviter : la contraction des dépenses du secteur public à un moment où les dépenses du secteur privé ont déjà diminué. Un récent sondage du groupe libéral Data for Progress a révélé que 78 % des Américains étaient favorables à une aide fédérale de 1 000 milliards de dollars aux États afin qu’ils puissent « éviter de procéder à des coupes sombres dans les programmes et services gouvernementaux ».
Mais les vétérans de la Maison-Blanche d’Obama disent avoir tiré deux leçons connexes de leur expérience en matière d’allègement fiscal des États : Il vaut mieux en obtenir trop que pas assez, et il est peu judicieux de penser que l’on peut en obtenir plus plus tard. La fatigue des mesures de relance a été réelle en 2009, et elle semble revenir à Washington. Les républicains qui ont passé une grande partie de l’ère Obama à crier au déficit fédéral ont adopté une culture de dépenses gratuites à l’encre rouge sous Trump, mais ces derniers temps, ils commencent à parler davantage de ralentissement – non seulement avec les aides d’État, mais surtout avec les aides d’État.
« Nous avons déjà vu comment la contraction des États peut défaire l’expansion fédérale », dit M. Furman. « C’est le seul secteur de l’économie où nous savons exactement ce qui doit être fait, et nous n’avons pas besoin d’inventer une toute nouvelle idée créative. Mais je crains que nous ne le fassions pas ».
